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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PROYECTO DE NUEVA "LEY ORGÁNICA PARA
LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA"
La presente Exposición de Motivos de la
nueva "Ley Orgánica para la Ordenación Territorial y
Urbanística," tiene por objeto su adecuación a la
concepción del Poder Público según lo establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
así como al marco normativo que regula el Sistema
Nacional de Planificación, para coadyuvar al logro del
desarrollo sustentable de la Nación.
La referida adecuación es imperativa a la
luz de nuestra Carta Magna, en consideración a que, por
vez primera en nuestra historia constitucional se
establece un Capítulo de los Derechos Ambientales, con
preceptos rectores consagrados en los artículos 127,
128, 129, y 156 que rezan:
Artículo 127. Es un derecho y un deber de
cada generación proteger y mantener el ambiente en
beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona
tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de
una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente
equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la
diversidad biológica, los recursos genéticos, los
procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos
naturales y demás áreas de especial importancia
ecológica. El genoma de los seres vivos no podrá ser
patentado, y la ley que se refiera a los principios
bioéticos regulará la materia.
Es una obligación fundamental del Estado,
con la activa participación de la sociedad, garantizar
que la población se desenvuelva en un ambiente libre de
contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, el
clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean
especialmente protegidos, de conformidad con la ley.
Artículo 128. El Estado desarrollará una
política de ordenación del territorio atendiendo a las
realidades ecológicas, geográficas, poblacionales,
sociales, culturales, económicas, políticas de acuerdo
con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya
la información, consulta y participación ciudadana. Una
ley orgánica desarrollará los principios y criterios
para este ordenamiento.
Artículo 129. Todas las actividades
susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben
ser previamente acompañadas de estudios de impacto
ambiental y sociocultural. El Estado impedirá la entrada
al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la
fabricación y uso de armas nucleares, químicas y
biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo,
transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y
peligrosas.
En los contratos que la República celebre
con personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, o en los
permisos que se otorguen, que afecten los
recursos naturales, se considerará
incluida aun cuando no estuviere expresa
la obligación de conservar el equilibrio
ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y a la
transferencia de la misma en condiciones
mutuamente convenidas y de restablecer el
ambiente a su estado natural si éste resultare alterado,
en los términos que fije la ley.
Articulo 156, el cual establece como
competencias del poder público, entre otras, las que
siguen: Numeral 19 " El establecimiento, coordinación y
unificación de normas y procedimientos técnicos para
obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y
la legislación sobre ordenación urbanística ".
Numeral 23 " Las políticas nacionales y
la legislación en materia de sanidad, vivienda,
seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo,
ordenación del territorio y naviera ".
Estos preceptos ambientales
constitucionales, orientan a la sociedad por los caminos
del desarrollo sustentable, el cual es entendido como la
posibilidad que tiene la actual generación de satisfacer
sus necesidades y elevar su calidad de vida, sin
comprometer la satisfacción de las necesidades
de las generaciones futuras.
Dichas orientaciones fundamentales
implican modificaciones sustanciales en el ordenamiento
jurídico vigente, a efecto de su complementación
y actualización. En tal sentido, se
sometieron las Leyes Orgánicas
para la Ordenación del Territorio y
Ordenación Urbanística
a un proceso de renovación, el cual
obedece al proceso de ajuste jurídico
que necesariamente corresponde a estas
materias, a fin de reorientar las inversiones
tanto públicas como privadas, a lo largo
del territorio nacional, así
como sistematizar los sistemas de
formación de nuevas ciudades, como
el de las ya existentes; igualmente los
sistemas de transporte, la apertura
de las comunicaciones, y el proceso de
globalización.
También reviste singular importancia en
el proceso de renovación
que nos ocupa, las fuentes del derecho
comparado, así como la tendencia
internacional de consagrar la protección
del equilibrio ecológico
y los bienes jurídicos ambientales como
patrimonio común e irrenunciable
de la humanidad; privilegiando las
siguientes líneas maestras:
a) La ordenación territorial y
urbanística debe convertirse en
un instrumento de cambio, dirigido a
revertir, a través de la planificación,
legislación y administración, la
tendencia histórica de
uso y ocupación irracional del territorio
nacional por parte de los agentes
sociales y naturales.
Este aspecto nos permite a adoptar nuevos
instrumentos de gestión que
respondan al proceso de cambios que opera
en el país, el cual tiene que
ver con la instauración de un nuevo
modelo de desarrollo, cuyos fundamentos
son la sustentabilidad y la equidad. En
tal sentido "es de fundamental
importancia proceder a un ordenamiento
del territorio con criterios ecológicos
y económicos, que tenga en cuenta la
realidad natural, en especial los
ecosistemas y los suelos existentes en la
región, así como el
uso actual de la tierra y los intereses
específicos de sus habitantes".
De tal manera que, la ordenación del
territorial y urbanística
precisa de su actualización, a la luz de
los aportes que han arrojado
los últimos encuentros internacionales,
como lo fue la Conferencia de
las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), realizada
en Brasil en 1992 (Río 92), donde se
generó un nuevo marco conceptual
teórico y político para la gestión
ambiental a nivel mundial,
dentro de cuyos objetivos está la
obligación de los países
de contribuir a cambiar las actuales
tendencias del modelo de desarrollo hacia
otros horizontes que permitan la
coincidencia del desarrollo económico
y la conservación ambiental.
b) La actualización del marco jurídico de
la ordenación
territorial y urbanística es además,
fundamental en el proceso
de refundación de la República, ya que es
imprescindible hacer
un reordenamiento de la localización de
la población, de los agentes
productivos y de la infraestructura
física existente en el territorio,
a la luz del nuevo modelo de desarrollo
sustentable.
c) Dentro de una nueva concepción de la
ordenación territorial
y urbanística, la ley debe considerarse
como una herramienta cargada
de principios políticos y reglas de
conducta, dirigida tanto al Estado
como a la sociedad en general.
- Esta visión que orienta la nueva de Ley
Orgánica para la Ordenación
Territorial y Urbanística, constituye una
guía de reordenamiento
del país, donde está proyectada una nueva
imagen del territorio
nacional con base a:
- Una nueva localización de la población,
de las actividades
productivas y la infraestructura física
en función del desarrollo
sustentable y equilibrado.
- Una mayor integración hacia América
Latina y el Caribe y hacia
el resto del mundo.
- Un refuerzo de la presencia venezolana
en el espacio aéreo y marino.
- Un mayor equilibrio y racionalidad de
los centros urbanos para un mejor disfrute
de los servicios públicos.
- Una modernización y mayor eficiencia
del transporte y las comunicaciones,
tanto a nivel interno como con el
exterior.
- Una modernización del catastro y
sistematización de los espacios
de acuerdo a su uso adecuado.
- Uso racional de la energía de acuerdo a
la preservación del
ambiente.
- Una consolidación del sistema de áreas
protegidas.
- Un fortalecimiento de nuestra presencia
en los espacios fronterizos.
Es importante señalar que la ordenación
territorial y urbanística
no solo comprende lo físico-natural, sino
que además en él
intervienen elementos sociales,
históricos, políticos y culturales.
Se entiende entonces, el territorio como
el asiento de la vida de los pueblos,
con su red de complejidades sociológicas,
visión que se incorpora
en la nueva Ley .
Sea oportuno destacar que las leyes
Orgánicas para la Ordenación
del Territorio y Ordenación Urbanística
sancionada en el año
1983 y 1987 respectivamente, fueron
catalogadas en su momento como pioneras,
al concebirse como un cuerpo legal único
, y por otra parte, la novedad
de la materia exigía un cierto grado de
flexibilidad que permitiera ir
incorporando por vía reglamentaria el
desarrollo normativo más
adecuado a nuestra realidad social,
económica y política. De esta
manera, la nueva Ley establece el sistema
normativo y administrativo requerido
para fundamentar y garantizar el proceso
de ordenación territorial y
urbanístico en Venezuela.
Por otro lado, la aplicación de las leyes
durante los sus años
de vigencia, permitió acumular una vasta
experiencia, que a la luz de
los nuevos conceptos ambientales,
territoriales y urbanísticos emanados
de Convenciones Internacionales asumidas
por nuestro país, lo cual permite
identificar debilidades, vacíos y
viabilidad para su ejecución,
lo que unido a las nuevas demandas de la
sociedad, hacen necesario incorporar
en dicho instrumento legal diversas
modificaciones y ajustes; esta situación
fue la que estimuló a los miembros de la
Comisión Permanente de
Ambiente, Recursos Naturales y Ordenación
Territorial, Subcomisiones
de Ordenación Territorial y Seguimiento,
Evaluación y Control,
a asumir el reto de proponer una nueva
visión jurídica de la ordenación
territorial y urbanística.
Las modificaciones acá propuestas
constituyen en muchos casos verdaderas
innovaciones y están orientadas a los
siguientes propósitos:
- Apoyar un proceso de gestión
territorial y urbanística descentralizado,
ordenado, efectivo y gradual de la
administración, ejecución y
control, para fortalecer las autoridades
locales.
- Incorporar definiciones de conceptos
hoy considerados fundamentales como
son los de sustentabilidad, riesgos,
amenazas, vulnerabilidad, uso conforme,
variables ambientales urbanas y áreas
protegidas, a fin de aplicarlos
en las distintas acciones reguladas por
el propio ordenamiento territorial.
- Estimular la participación ciudadana y
el protagonismo popular en
la gestión territorial y urbanística.
- Fortalecer y enriquecer los
instrumentos de política territorial para
que cumplan efectivamente con sus
objetivos.
- Ampliar los márgenes de seguridad
jurídica de la ciudadanía
y reducir la discrecionalidad de las
autoridades en materia ambiental.
Cabe destacar que la ordenación del
territorio como proceso socio-político,
no puede ser coercitiva y menos aun
dentro de un régimen democrático,
pues los patrones de vinculación
hombre-naturaleza, ocupación
del espacio, la localización de las
actividades económicas, las
relaciones y funcionalidad de las
regiones, provincias y centros poblados, no
pueden ser el producto de la imposición,
(salvo las establecidas en las
leyes), sino por el contrario, debe ser
producto del diálogo, la negociación
y el consenso entre los actores
involucrados: el Estado y la sociedad. Normalmente
el Estado democrático para alcanzar los
objetivos trazados utiliza medidas
de consenso, tales como el estímulo, la
promoción, los incentivos
y la participación, como los mecanismos
más idóneos.
La participación de la comunidad en el
proceso es fundamental, sin embargo,
esto plantea un reto al Estado, por que
debe guiar y orientar a la población
para que se organice a diferentes niveles
y en áreas específicas,
de manera de garantizar una efectiva
participación en las decisiones
que directa e indirectamente los afecta.
Por otro lado, permite a las autoridades
conocer los problemas, necesidades y
aspiraciones comunitarias.
Diversos casos de participación popular
han sido consagrados, tanto
en textos constitucionales, como en leyes
específicas. España,
en su Constitución de 1978, considera la
participación como un
derecho de todos los ciudadanos, en
diferentes ámbitos. En América
Latina, los casos de Colombia, Argentina,
México, Brasil, Bolivia y Venezuela
merecen mención específica, por cuanto
consagran de forma expresa
la participación ciudadana como un
derecho.
Significación trascendente tienen las
áreas protegidas en la
nueva Ley Orgánica para la Ordenación
Territorial y Urbanística,
ya que presenta una definición de
conjunto a las categorías de
protección establecidas en leyes
anteriores, denominando "Areas
Bajo Régimen de Administración Especial"
(ABRAE) a aquellos
espacios del territorio nacional que se
encuentren sometidos a un régimen
especial de manejo conforme a leyes
especiales y, atendiendo a la necesidad
de regular y proteger la pluralidad
geográfica del territorio, incorpora
a dicho estatus un grupo amplio de nuevas
figuras (tanto por el número
como por el alcance de cada una de
ellas), para totalizar 24 figuras distintas.
El marco conceptual de las áreas
protegidas creadas en el país
hasta finales de la década de los
sesenta, no presentaba mayor diferenciación
en los objetivos de conservación
asignados a las distintas categorías
existentes (parque nacional, reserva
forestal y reservas naturales afines),
concibiéndose como objetivos
fundamentales del manejo, Ia prevención
y extinción de incendios forestales y Ia
reforestación de áreas
degradadas lo cual pone de manifiesto Ia
visión de gestión imperante
para la época. Al igual que en el resto
del mundo, Ia existencia de dichas
figuras se justificaba sobre la base de
argumentos estéticos, culturales
e incluso éticos, en consecuencia, cada
país estableció
sus propios criterios para Ia
declaratoria de las mismas.
Con Ia creación del Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales
Renovables en el año 1977, Ia gestión
ambiental se orientó
hacia la planificación y manejo de las
áreas protegidas desde
Ia óptica de la política de ordenación
del territorio y
Ia administración sectorial de los
recursos naturales; Ia administración
de los recursos naturales se adscribe a
las dependencias sectoriales que lo
conforman, las cuales planifican áreas
protegidas con un enfoque orientado
a la gestión del recurso natural de su
competencia. Ej. fauna, agua,
bosque, áreas agrícolas etc. A los
criterios existentes para entonces
en el país sobre Ia creación de las Areas
Protegidas, en esa experiencia
de planificación se incorporó Ia visión
de sobrevivencia
de plantas, animales y sus hábitat, así
como Ia representación
de ecosistemas únicos en su género, raros
o amenazados, de manera
que la planificación de ABRAE toma un
auge importante.
En atención a Ia ausencia de un marco
conceptual para la declaratoria,
planificación y manejo de las Areas
Protegidas y como parte de una estrategia
para superar las debilidades
identificadas en el proceso de planificación
llevado a cabo hasta la fecha, el MARNR
se abocó a la elaboración
de las bases conceptuales que sustentaban
Ia creación y gestión
de un Sistema Nacional de Areas Naturales
Protegidas, dando como resultado Ia
propuesta de un Plan Nacional del Sistema
de Areas Naturales Protegidas (MARNR
1985), de referencia obligatoria en Ia
materia.
Como quiera que Venezuela cuenta con
categorías de manejo y gestión
de áreas protegidas no compartidas por
otros países, es conveniente
especificar cual es el equivalente
internacional de las mismas para clarificar
su alcance y especificidad. Igualmente,
esto permite apoyar cualquier iniciativa
de análisis sobre los vacíos o brechas en
la cobertura de las
áreas protegidas, determinar si son
suficientes y si responden a las
particularidades naturales, históricas y
socioculturales del país.
La nueva la Ley se presenta como un
valioso instrumento para introducir los
cambios necesarios en la legislación, a
fin de superar las debilidades
mencionadas y avanzar bajo una concepción
de ordenación l territorial
y urbanística como sistema; en tal
sentido, se considerarán bajo
la categoría de áreas naturales
protegidas, aquellas figuras jurídicas
que tengan como objetivos primarios la
preservación, conservación,
protección y manejo de los recursos
naturales; el resto de las figuras
contempladas en la Ley seguirán
considerándose ABRAE y por lo
tanto, podrán ser revisadas, eliminadas y
modificadas, de acuerdo a los
objetivos que se definan para cada una de
ellas.
Así mismo, la Ley debe ordenar la
elaboración de las bases conceptuales
que sustenten Ia creación y gestión del
Sistema Nacional de Areas
Naturales Protegidas y del Plan Nacional
del Sistema de Areas Naturales Protegidas;
estos instrumentos de gestión deben
servir para realizar una revisión
de las actuales áreas bajo régimen de
administración especial
que lo conformarán, llegando incluso a
modificación de linderos,
eliminación de figuras, cambios de
figura, solucionar conflictos de superposición
y en general conformar un grupo de áreas
protegidas libres de todo factor
que perturbe su buen funcionamiento.
En aras de la seguridad jurídica de los
interesados, los encargados
de la administración de la áreas bajo
régimen de administración
especial deberán remitir al registrador
subalterno y notarios de la jurisdicción
en la cual se encuentre ubicada, copia de
la Gaceta Oficial donde esté
publicada la creación del área así como
un mapa elaborado
por el órgano oficial competente, donde
se determine dicha poligonal,
a fin de que éstos informen a quienes
vayan a registrar o notariar documentos
de compraventa de inmuebles localizados
dentro de la poligonal de sus linderos,
que se ha creado una figura de régimen de
administración especial.
Desarrollo jerarquizado merece el espacio
urbano, que es el área donde
se concretan las propuesta de ordenación
territorial de los niveles superiores
de la planificación; igualmente es un
ámbito donde convergen competencias
de varios entes e instituciones
encargadas de su gestión y donde se concentran
los mayores problemas de carácter
ambiental, de servicios, sociales y
territoriales.
En el contenido de los planes de
ordenación urbana se deberá
considerar, entre otros, la determinación
de los aspectos ambientales,
tales como la definición del sistema de
áreas verdes y espacios
libres, de protección y conservación
ambiental, y la definición
de los parámetros de calidad ambiental.
Sin embargo, podemos observar con mucha
frecuencia en nuestras ciudades como
se intervienen áreas altamente frágiles,
desde el punto de vista
físico (sectores de alta pendiente, áreas
inestables) y ecológico
(ribera de los ríos y quebradas, áreas
boscosas, áreas
inundables); esta situación ocurre tal
vez por falta de información
y conocimiento por parte de las
autoridades encargadas de la aplicación
de los planes. Otro hecho que
profundizaba aún más esta condición
era la participación a posteriori, a
través de la vigilancia y
control ambiental, del ente rector de la
materia, de acuerdo a la normativa
legal vigente.
Las ciudades y centros poblados crecen a
expensas del área rural, por
lo tanto, son áreas donde existen
competencias concurrentes de los organismos
del Poder Nacional; haciendo
consideración de los enunciados anteriormente
presentados, surge la propuesta que la
determinación del perímetro
urbano de las ciudades y centros
poblados, incluyendo las áreas de expansión
de las mismas, sean aprobadas por
Resolución conjunta entre los Ministerios
del Ambiente y de los Recursos Naturales
e Infraestructura, previa consulta
con los respectivos municipios.
De conformidad con el marco doctrinal
precedente, uno de los propósitos
fundamentales de la nueva Ley es apoyar
un proceso de gestión territorial
y urbanístico descentralizado, ordenado,
efectivo y gradual de la administración,
ejecución y control, a favor de las
autoridades locales; esto significa,
tener claramente definidas las áreas de
competencia de cada una de las
autoridades que intervienen en el proceso
de gestión territorial. Además,
otorga seguridad jurídica a la ciudadanía
y reduce la discrecionalidad
de las autoridades responsables de la
materia ambiental.
Las leyes sancionadas en 1983 y 1987,
contienen algunos elementos que permiten
determinar cuales son las competencias,
en función de las actividades
que se aprueban o autorizan, del nivel
nacional y estadal; sin embargo, esto
no ha contribuido a diferenciar ambos
campos de actuación. Por otro lado,
las autoridades municipales tienen
claramente definidas sus ámbitos de
competencia en las respectivas leyes. La
nueva Ley en este caso, apunta hacia
la definición y determinación de las
actividades cuya incidencia
espacial sea catalogada de importancia
nacional, tales como: ubicación
en el espacio marino, que involucre más
de una entidad federal, las grandes
obras de infraestructura, puertos,
aeropuertos, etc.
Las actividades catalogadas de
importancia nacional deben ser aprobados o autorizadas
por el Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales, en su instancia
central, a los efectos de su conformidad
con los lineamientos y previsiones
del Plan Nacional de Ordenación del
Territorio.
Para la estructuración de una nueva
visión de la Ley Orgánica
para la Ordenación Territorial y
Urbanística se hizo la experticia
correspondiente. la cual aportó una serie
de datos que orientaron la
estrategia del trabajo legislativo,
conjuntamente con el análisis del
ordenamiento constitucional y del derecho
comparado en las materias de su competencia,
apoyándose igualmente en los convenios y
protocolos internacionales para
la conservación del ambiente y el uso
sustentable de la diversidad biológica
ratificados por Venezuela.
Con esta metodología se articuló el
diseño de la nueva
Ley Orgánica para la Ordenación
Territorial y Urbanística,
siendo sus principales premisas, entre
otras, las siguientes:
1. Regulación del proceso de ordenación
del territorio, de conformidad
con la estrategia de planificación y
desarrollo económico y social
de la Nación.
2. Definición de la ordenación
territorial y urbanística
para el logro del desarrollo sustentable.
3. Actualización de los objetivos para
cumplir con el objeto de la Ley.
4. Actuación institucional pública
determinada.
5. Identificación de los instrumentos
básicos de la ordenación
del territorio.
6. Planificación de la ordenación
territorial y urbanística
integrada al proceso de planificación del
desarrollo sustentable del
país.
7. Regulación de los planes de ordenación
del territorio de las
Areas Bajo Régimen de Administración
Especial (ABRAE).
8. Categorización de las Areas Naturales
Protegidas.
9. Determinación de ABRAE especificas.
10. Ordenación urbana con la finalidad de
coadyuvar a mejorar efectivamente
la calidad de vida de la población
residente en las áreas urbanas.
11. Legislación de la ordenación urbana
para orientar de manera
vinculante el proceso de regulación de la
edificación.
12. Formulación de la normativa técnica
relativa a la calidad
de la edificación, para garantizar la
seguridad estructural y habitabilidad
de la misma.
13. Identificación de los procesos
básicos, complementarios, de
apoyo y estratégicos.
14. Determinación de la lógica
operacional de los procesos.
15. Simplificación de trámites
administrativos.
16. Organización institucional de la
Comisión Nacional de Ordenación
del Territorio.
17. Estructuración de las Comisiones
Regionales, Estadales y Municipales
de Ordenación del Territorio y
Urbanística.
18. Promoción de la descentralización.
19. Coordinación interinstitucional,
multidisciplinaria y permanente.
20. Elaboración de los planes promoviendo
el conocimiento público
de los mismos, así como la participación
y consultas establecidas
en la ley.
21. Cooperación en el proceso de la
planificación, ejecución
y control de los planes.
22. Regulación de las aprobaciones y
autorizaciones administrativas.
23. Creación de Autoridades Unicas de
Areas con el carácter de
servicios autónomos.
24. Det | 
